A rede sem escada

Como o Brasil construiu proteção social sem resolver a dependência econômica

O Brasil em toda a sua história recente passou longe no que é “acertar a mão”.

O Brasil das últimas três décadas construiu uma das maiores estruturas de proteção social da América Latina. Isso não começou com um único governo, tampouco pode ser atribuído honestamente a apenas uma corrente política. O que ocorreu foi uma construção progressiva: governos diferentes criaram, ampliaram, reorganizaram ou preservaram programas de transferência de renda. O problema central não está na existência dessa rede. Está no fato de que a rede cresceu muito mais rapidamente do que a capacidade econômica de transformar proteção em autonomia.

Essa distinção é essencial. Um país pobre precisa proteger quem não consegue gerar renda suficiente. A questão começa quando a política pública se torna extraordinariamente competente em identificar, cadastrar e transferir recursos para a população vulnerável, mas permanece muito menos eficiente em criar produtividade, qualificação, crescimento sustentado, ambiente empresarial competitivo e empregos suficientemente remunerados para tornar a assistência progressivamente desnecessária.

O resultado é a “sinuca de bico” brasileira: não podemos simplesmente retirar a assistência porque produziríamos pobreza imediata; mas também não podemos aceitar que a assistência se transforme no destino econômico permanente de milhões de famílias.

FHC: as fundações da transferência condicionada

É historicamente incorreto afirmar que a política federal de transferência condicionada de renda começou com Lula.

Durante o governo Fernando Henrique Cardoso foram estruturados programas como Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás, além do Cadastro Único. Em 2001, a Lei nº 10.219 criou nacionalmente o Bolsa Escola, vinculando transferência de renda à educação. (Presidência da República⁠)

Esse é um ponto importante porque demonstra que a ideia original já continha uma lógica potencialmente emancipatória: o Estado transferiria renda no presente enquanto exigiria determinadas contrapartidas ligadas ao desenvolvimento humano, especialmente educação e saúde.

O objetivo não deveria ser simplesmente financiar consumo.

Era interromper a transmissão intergeracional da pobreza.

FHC, portanto, ajudou a construir a infraestrutura institucional da política social focalizada que seria ampliada posteriormente.

Lula I e II: nasce a grande escala

Em 2003, o governo Lula “criou” o Bolsa Família reunindo programas existentes — entre eles Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás — e acrescentando mecanismos de gestão e expansão. A Medida Provisória nº 132, posteriormente convertida na Lei nº 10.836/2004, formalizou essa unificação. (Legis Senado⁠)

Aqui ocorreu uma mudança decisiva.

Não se tratou simplesmente de inventar a transferência de renda, mas de transformar iniciativas fragmentadas em uma política nacional integrada e de enorme escala.

Segundo levantamento do Ipea, a cobertura dos programas que deram origem ao Bolsa Família passou de aproximadamente 5,1 milhões de famílias em dezembro de 2002 para 11,1 milhões em outubro de 2006. (Ipea Repositório⁠)

O programa produziu conquistas sociais importantes e tornou-se internacionalmente reconhecido por sua focalização e pelas condicionalidades de saúde e educação (questionável).

Foi também nesse período, entretanto, que começou a consolidar-se uma característica estrutural do modelo brasileiro: a inclusão pelo consumo e pela renda avançava mais rapidamente do que a inclusão pela produtividade.

Enquanto crédito, salário mínimo e transferências aumentavam a capacidade de consumo, continuávamos avançando lentamente em qualidade educacional, produtividade, infraestrutura, competitividade empresarial e simplificação do Estado.

Em períodos de crescimento econômico e commodities valorizadas, essa contradição parecia administrável.

Ela não desapareceu.

Apenas ficou escondida pela prosperidade conjuntural.

Dilma: proteção social expandida, economia deteriorada

No governo Dilma Rousseff, a estratégia social foi aprofundada.

O Brasil Sem Miséria, lançado em 2011, ampliou a tentativa de alcançar populações extremamente pobres, enquanto mudanças no Bolsa Família buscavam garantir uma renda mínima por integrante.

O princípio social era compreensível: localizar quem permanecia abaixo da linha de pobreza mesmo recebendo benefícios e elevar sua renda.

Mas foi exatamente nesse período que a fragilidade econômica do modelo ficou cada vez mais evidente.

A economia perdeu dinamismo, a produtividade permaneceu problemática, o equilíbrio fiscal deteriorou-se e o país terminou mergulhando na profunda recessão de 2015–2016.

E aqui aparece uma contradição fundamental.

Quanto menos a economia consegue gerar renda suficiente por meio do trabalho, maior se torna a necessidade da transferência estatal.

Assim, o fracasso econômico alimenta a necessidade social.

E a necessidade social aumenta a dificuldade política de reformar o sistema.

Forma-se um circuito extremamente resistente.

Temer: tentativa de ajuste sem desmontar a rede

Michel Temer assumiu em meio à crise econômica e adotou uma agenda mais orientada à contenção fiscal e a reformas estruturais.

A reforma trabalhista de 2017 e outras medidas buscaram flexibilizar determinadas relações econômicas e recuperar confiança.

Mas existe um fato frequentemente ignorado por quem divide a história brasileira simplesmente entre “governos assistencialistas” e “governos liberais”: Temer não desmontou o Bolsa Família.

Ao contrário.

Seu governo concedeu reajuste de 12,5% em 2016 e outro de aproximadamente 5,67% em 2018, além de realizar revisões cadastrais e cruzamento de informações para buscar maior focalização. (MDS-Fome⁠)

Ou seja, mesmo um governo com orientação econômica mais reformista reconheceu que a rede de proteção havia se tornado socialmente indispensável.

Isso é revelador.

Depois que milhões de famílias passam a depender de determinada transferência, a discussão deixa de ser simplesmente ideológica.

Torna-se estrutural.

Bolsonaro: o paradoxo

O governo Jair Bolsonaro começou com discurso bastante crítico ao assistencialismo tradicional, sem a escada.

Então veio a pandemia.

O Auxílio Emergencial mostrou, em escala inédita, quanto o Estado brasileiro havia se tornado fundamental como provedor emergencial de renda.

Durante a crise sanitária, a transferência extraordinária era justificável diante do fechamento de atividades e da perda massiva de renda.

Mas alguma coisa mudou politicamente.

O valor percebido como aceitável para uma transferência social aumentou substancialmente.

Em 2021, o governo substituiu o Bolsa Família pelo Auxílio Brasil. A Lei nº 14.284 institucionalizou o novo programa. (Presidência da República⁠)

O governo anunciou posteriormente benefício mínimo de R$ 400, planejando alcançar aproximadamente 17 milhões de famílias. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

A ironia histórica é evidente: um governo eleito com forte discurso de redução da dependência estatal terminou elevando significativamente o piso político da transferência de renda.

Parte disso decorreu da pandemia.

Parte decorreu da realidade socioeconômica.

E parte, inevitavelmente, entrou na dinâmica eleitoral.

Assim, a transferência de renda deixou definitivamente de pertencer operacionalmente a uma única família ideológica.

Tornou-se política de Estado — e também ativo político.

Lula III: reconstrução e ampliação

Em março de 2023, o governo Lula recriou formalmente o Bolsa Família por meio da MP nº 1.164, posteriormente convertida na Lei nº 14.601.

O novo desenho estabeleceu benefício mínimo, adicionais associados à composição familiar e ampliou novamente a escala da política.

No primeiro ano após o relançamento, o governo informou atendimento médio superior a 21,1 milhões de famílias, com investimento mensal médio próximo de R$ 14,3 bilhões. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

Ao mesmo tempo, foi criada por forte pressão da “Sinuca de Bico” a Regra de Proteção, justamente porque o próprio desenho do programa reconheceu um problema conceitual: se o beneficiário perder toda a assistência assim que começar a trabalhar, o Estado pode criar um incentivo econômico contrário à formalização.

Atualmente, famílias dentro das condições estabelecidas podem continuar temporariamente recebendo 50% do benefício quando sua renda aumenta. (Serviços e Informações do Brasil⁠)

Isso representa uma “evolução” no desenho da política.

Mas também constitui uma espécie de confissão econômica.

Se foi necessário criar uma regra específica para garantir que conseguir emprego não produzisse imediatamente uma perda financeira excessiva, significa que o problema dos incentivos existe e precisa ser administrado.

Então quem criou a “sinuca de bico”?

A resposta intelectualmente séria é: todos participaram, mas não da mesma proposta nem na mesma intensidade.

FHC criou partes importantes da arquitetura inicial.

Lula transformou essa arquitetura em uma grande política nacional e expandiu drasticamente sua cobertura.

Dilma aprofundou a estratégia social enquanto a capacidade econômica do país deteriorava-se.

Temer tentou realizar reformas econômicas, mas preservou e reajustou a rede assistencial.

Bolsonaro criticou o modelo, mas terminou substituindo o Bolsa Família por um programa com benefício significativamente maior e ampliando o papel distributivo do Estado em função da Pandemia e Pós-Pandemia.

Lula III retomou e expandiu novamente o Bolsa Família, introduzindo mecanismos para reduzir o risco politico de desincentivo ao trabalho.

Portanto, há continuidade muito maior do que o debate político costuma admitir.

Mudaram nomes.

Mudaram discursos.

Mudaram presidentes.

A lógica estrutural permaneceu.

O problema que nenhum deles resolveu

Enquanto isso, a produtividade brasileira continuou decepcionante.

Em 2026, a OCDE continua apontando crescimento de produtividade estagnado, investimento fraco, informalidade elevada e importantes obstáculos estruturais à competitividade brasileira. (OECD⁠)

O Banco Mundial segue defendendo reformas relacionadas a produtividade, ambiente de negócios, inovação, abertura comercial, educação, poupança e infraestrutura. (Banco Mundial⁠)

Isso nos leva à verdadeira crítica ao modelo.

Durante décadas discutimos intensamente como distribuir renda e insuficientemente como multiplicá-la.

Transferência de renda combate pobreza presente.

Produtividade combate pobreza estrutural.

Uma sociedade precisa das duas.

O problema aparece quando a primeira cresce continuamente porque a segunda permanece insuficiente.

A grande inversão

O programa social deveria funcionar idealmente como uma ponte curta.

O cidadão atravessa uma situação de vulnerabilidade.

O Estado impede sua queda.

Educação, emprego, qualificação e crescimento econômico permitem sua recuperação.

Sua renda aumenta.

E progressivamente ele deixa de necessitar da transferência.

Quando isso acontece, o programa funcionou.

Mas se milhões permanecem indefinidamente orbitando a assistência porque os empregos disponíveis não proporcionam mobilidade suficiente, a política deixa de funcionar apenas como ponte.

Ela começa a se transformar em infraestrutura permanente de sobrevivência.

Não necessariamente porque alguém planejou isso.

Mas porque o sistema econômico não conseguiu produzir a saída.

E aí surge o problema político

Existe ainda uma consequência extremamente desconfortável.

Quanto maior é o número de pessoas economicamente dependentes de determinada política pública, maior é o custo político de reformá-la.

Isso não significa afirmar que beneficiários sejam manipulados eleitoralmente ou que votem de determinada maneira — seria uma conclusão sem sustentação automática.

O mecanismo é mais simples.

Uma família que depende de uma transferência para alimentação naturalmente considera qualquer risco àquela renda extremamente relevante.

Logo, depois que um programa atinge dezenas de milhões de pessoas, ele se torna politicamente muito difícil de reduzir.

Esse fenômeno não pertence à esquerda ou à direita.

É matemática eleitoral e economia política.

Por isso, Bolsonaro manteve e ampliou transferências.

Temer preservou o Bolsa Família.

E Lula continua expandindo e reformulando sua arquitetura.

A política social deixou de ser programa de governo.

Tornou-se parte do contrato social brasileiro.

Proteção não pode significar permanência

A conclusão não deveria ser extinguir o Bolsa Família.

Isso poderia jogar milhões de pessoas diretamente na pobreza e seria socialmente irresponsável.

A conclusão deveria ser muito mais exigente: cada real destinado à proteção social deveria estar acompanhado de uma estratégia igualmente séria para aumentar a capacidade futura de geração de renda daquela família.

Creche.

Educação básica de qualidade.

Formação técnica.

Primeiro emprego.

Redução do custo de contratação.

Qualificação profissional.

Formalização.

Empreendedorismo.

Infraestrutura.

Produtividade.

Segurança jurídica.

Ambiente empresarial.

Esses elementos não podem ser anexos da política social.

Precisam constituir sua estratégia de saída.

O indicador que deveria importar

Talvez estejamos celebrando o indicador errado.

Quando um governo anuncia que 20 milhões de famílias recebem determinado benefício, isso demonstra capacidade de cobertura social.

Mas não necessariamente sucesso econômico.

Imagine outro anúncio: “Neste ano, três milhões de famílias deixaram voluntariamente o programa porque sua renda cresceu de maneira sustentável.”

Esse deveria ser o verdadeiro troféu.

Porque o objetivo final de uma política de combate à pobreza não pode ser possuir cada vez mais beneficiários.

Deve ser possuir cada vez menos pessoas que necessitem dela.

A rede e a escada

O Brasil construiu uma rede.

Isso merece reconhecimento.

Ela protegeu milhões de famílias em momentos de vulnerabilidade e provavelmente impediu tragédias sociais muito maiores.

Mas uma rede possui uma função específica:

impedir alguém de cair.

Ela não serve para subir.

Para isso precisamos de uma escada.

E essa escada chama-se produtividade, educação, trabalho, investimento, empreendedorismo e crescimento econômico.

Depois de FHC, Lula, Dilma, Temer, Bolsonaro e novamente Lula, talvez a grande conclusão das últimas três décadas seja desconfortavelmente simples: o Brasil aperfeiçoou continuamente a maneira de amparar quem permanece embaixo, mas não conseguiu aperfeiçoar na mesma velocidade os mecanismos capazes de fazê-lo subir.

Não precisamos destruir a rede.

Precisamos finalmente construir a escada.

Porque uma política social humanamente responsável protege quem precisa.

Mas uma política econômica verdadeiramente transformadora produz algo ainda maior: faz com que, amanhã, aquela pessoa não precise mais ser protegida.